Se guardiamo all’evoluzione della finanza pubblica degli ultimi decenni, notiamo che, ad una riduzione degli stanziamenti per la realizzazione di infrastrutture, si associa una riscoperta dell’autonomia degli enti pubblici territoriali in materia di decisioni di finanziamento e d’investimento. Ciò dovrebbe stimolare il capitale privato e creare il terreno fertile per la nascita e lo sviluppo anche nel nostro paese del P.F., realizzando una collaborazione tra pubblico e privato.
Nel nostro paese sono state le grandi imprese di costruzione ad iniziare a prendere familiarità con questo strumento, dietro la spinta delle grandi banche internazionali presenti nel nostro territorio.
Tuttavia, ancora stenta a decollare un sistema ‘nazionale’ del PF in cui collaborino banche, pubblica amministrazione e operatori privati[1].
E ciò, principalmente, per motivi di ordine culturale. Il PF si basa su un concetto dell’investimento e del rischio imprenditoriale profondamente differente da quello radicato nel nostro paese.[2]
Guardando all’esperienza, ormai trentennale, degli Stati Uniti e di alcuni paesi europei e asiatici, ci accorgiamo che ciò che garantisce gli investimenti è la validità tecnico-economica del progetto e la capacità dello stesso di generare flussi di cassa.[3]
L’Italia è stata (e lo è ancora in parte) caratterizzata invece da una cultura economico-finanziaria in cui si finanziavano determinate aziende e non singoli progetti; la banca cioè valutava la consistenza patrimoniale dell’azienda e, conseguentemente, richiedeva le opportune garanzie. Il progetto non interessava. Non si riusciva a collegare in tal modo finanza ed economia reale.
Il PF capovolge praticamente quest’ottica: la valutazione è indirizzata al progetto.
Il punto di partenza è costituito da un’analisi preliminare dell’iniziativa che s’intende intraprendere.
Inoltre, dalle caratteristiche sopra indicate e sulla base di quanto già sperimentato all’estero, risulta piuttosto evidente che il PF si presta ad essere applicato nei settori caratterizzati da un prodotto omogeneo e vasta diffusione dello stesso, tecnologie consolidate e una domanda di mercato piuttosto conosciuta come i settori delle infrastrutture e dei servizi a rete (ad es., trasporti, acque, energia, telecomunicazioni, ecc..)[4].
Sono questi, infatti, i casi in cui gli analisti possono elaborare un piano economico e finanziario basato su solide basi statistiche.
Il PF riveste dunque enorme importanza proprio per questo suo forte legame con l’economia reale e in particolare con l’investimento (nel cui ambito un ruolo centrale spetta al progetto), coinvolgendo l’ambito del finanziamento e della gestione privata di infrastrutture e di servizi economici di pubblica utilità.[5]
Una nuova fase di sviluppo economico influirebbe positivamente anche sui risparmiatori e sugli utenti dei servizi pubblici, insomma su tutti i cittadini; saranno infatti questi ultimi a valutare l’efficienza e il costo dei “nuovi” servizi pubblici.

Anche il sistema finanziario e creditizio, nel nostro paese, si trova in ritardo rispetto alle economie più avanzate[6]. Tuttavia, una prima risposta all’arretratezza del settore bancario è venuta nel 1993 con l’emanazione della nuova legge bancaria (Testo Unico) che ha abolito la distinzione tra credito a breve e credito a medio-lungo, la separazione tra banca e impresa (in seguito alla crescente difficoltà per la prima di assumere informazioni riguardanti la seconda), e la specializzazione dell’attività bancaria.
Nel campo finanziario è mancato un mercato basato sul capitale di rischio. Ma col PF la valutazione di merito, ai fini della concessione di un credito, si sposterebbe dall’impresa al progetto, dalla solidità patrimoniale dell’impresa alla capacità del progetto di ripagare il debito; ciò dovrebbe favorire lo sviluppo del capitale di rischio.
Un ruolo importante viene svolto dal mercato dei capitali (a livello internazionale, nazionale e locale); il mercato tradizionale del credito, la Borsa valori e il mercati dei titoli dovranno rendere il finanziamento di un progetto più flessibile.

In Italia la c.d. opera pubblica (com’è stata intesa per molti anni), era quella che non solo aveva finalità pubbliche, ma anche quella il cui costo totale, le garanzie di realizzazione e il rischio d’impresa ricadevano sullo Stato. L’appaltante pubblico, in sostanza, si assumeva, riguardo all’investimento ogni tipo di rischio: finanziario, imprenditoriale, gestionale-organizzativo e di mercato.[7] “L’assenza, il più delle volte, di un ‘prezzo all’utente’ e il trasferimento sul bilancio dello Stato di tutto l’onere connesso a realizzazione, gestione e manutenzione dell’opera, rendeva in qualche modo ‘invisibile’ al cittadino il costo reale, anche perché spesso al lievitare generalizzato dei costi non corrispondeva neanche un aumento della tassazione, ma un finanziamento in deficit attraverso l’emissione dei titoli” (Imperatori).

Oggi, accanto alla nozione di finanza di progetto in senso stretto o di Project Financing c.d. “puro”, troviamo quella di Public-Private Partnership (o Partenariato Pubblico-Privato, PPP), che generalmente copre ambiti maggiori rispetto al P.F., comprendendo una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato che può trovare attuazione in tutti quei casi in cui il settore pubblico intende realizzare un progetto che coinvolga un’opera pubblica (o di pubblica utilità) la cui progettazione, realizzazione e gestione e il cui finanziamento siano, in tutto o in parte, affidati al settore privato.
Il PPP nasce, storicamente, con riferimento ai grandi progetti infrastrutturali di trasporto (poi esteso al settore dei servizi a rete, come acqua, gas, ecc..) caratterizzati generalmente da rilevanti esternalità positive e da una notevole discrepanza tra saldo costi-benefici sociali ed equilibrio finanziario. Se da un lato, infatti, tali progetti presentano per le amministrazioni un ritorno economico e sociale positivo (ad es. decongestionamento del traffico, migliore qualità della vita urbana), dall’altro non trovano un ritorno finanziario capace di attrarre risorse private.
In questi casi, il settore pubblico può beneficiare, in termini economici e finanziari, della presenza dei privati attraverso una riduzione del proprio impegno finanziario complessivo e un miglioramento della qualità dei servizi attraverso un’attenta regolamentazione dell’attività privata.
Il risultato è lo sviluppo di numerose forme di cooperazione tra Pubblica Amministrazione e privati.
I progetti realizzabili attraverso interventi PPP possono essere classificati, in base alla loro capacità di ripagarsi, in tre principali categorie:
1) progetti che si ripagano autonomamente (c.d. “opere calde”), grazie ai ricavi di utenza. Il settore privato riesce a recuperare integralmente i costi d’investimento nell’arco della vita della gestione. In tale campo, il ruolo del ‘pubblico’ è limitato all’identificazione delle condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto (fasi di pianificazione, di autorizzazione, di indizione dei bandi di gara, concessioni, assistenza nelle procedure).
2) progetti che si ripagano attraverso pagamenti effettuati dal P.A. (c.d. “opere fredde”), in cui il soggetto privato realizza, gestisce e poi fornisce servizi direttamente alla P.A., ricevendone in cambio una remunerazione dallo stesso settore pubblico. In tali casi la gara per l’aggiudicazione della concessione serve alla P.A. per ottimizzare i costi compatibilmente con i requisiti qualitativi richiesti per l’opera/servizio (scuole, carceri, ospedali, istituti previdenziali, uffici giudiziari, ecc..).
3) progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica (c.d. “opere tiepide”), in cui i ricavi da utenza non sono sufficienti a ripagare le risorse impiegate. La P.A., in tali casi si trova a svolgere un ruolo di catalizzatore delle risorse disponibili, in assenza delle quali le risorse stesse non avrebbero potuto essere investite, data la remunerazione dell’operazione non adeguata al profilo di rischio della stessa. Sono i casi in cui l’interventi pubblico si giustifica per i benefici economici e sociali derivanti dall’attuazione dell’opera (ed es., esternalità positive ottenute attraverso la riqualificazione di aree urbane o alla riduzione della congestione dl traffico nelle zone metropolitane).
La finanza di progetto, pertanto, oggi può essere considerata una reale alternativa alle forme tradizionali di appalto quando: a) vi sia un effettivo trasferimento dei rischi al settore privato, garantendo al tempo stesso un incentivo per una gestione efficiente dell’opera pubblica. Dall’altro lato, la possibilità per il settore privato di generare tali economie saranno tanto maggiori quanto più ampio sarà il grado di libertà dei concessionari nelle fasi di progettazione e di gestione. b) Il progetto viene inquadrato in un preciso contesto territoriale caratterizzato da una domanda facilmente identificabile e senza eccessive limitazioni alla partecipazione del settore privato in tali comparti. c) il settore privato possiede quell’insieme di ampie capacità professionali richieste dal progetto che possano garantire un adeguato livello di concorrenzialità nei processi di gara.

Francesco Ferlito

[1] De Angelis P., Ragusa L., Project Financing: il settore pubblico può ampliare l’utilizzo, in “Amministrazione e Finanza”, 1998, n.17, pp. 41-43.
[2] Tedeschi U., De Angelis P., Project Financing: uno strumento alternativo per finanziare grandi opere, in “Amministrazione e Finanza”, 1998, n. 15-16, pp. 48-51.
[3] Molinari L., Il rilancio degli investimenti pubblici attraverso l’utilizzo dei capitali privati. Il Project Financing, in “Economia e diritto del Terziario”, 2000, n.3, vol.12, pp. 1055 e ss..
[4] Betti F., Le esperienze realizzate in operazioni di Project Financing, in “Economia Pubblica”, 1996, n.4, vol.26, pp. 23 e ss..
Braghò A., Project financing: le prospettive sul mercato italiano, in “Bancaria”, 1995, vol.51, n.7-8.
[6] Bertocchini G., Le condizioni propedeutiche per l’utilizzo del “project financing”, in “Amministrazione italiana”, 2000, n.5, vol.55, pp. 738 e ss..
[7] Saffioti C., Project Financing: istruzioni per l’uso: appunti per utilizzare una metodologia vincente, in “Amministrazione Italiana”, 2000, n.12, vol.55, pp. 1782 e ss..

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